I. WSTĘP
Aby ułatwić znalezienie - i zrozumienie - informacji na temat administracji rządowej w Polsce, poniżej przedstawiono podstawowe pojęcia i kategorie prawne oraz typy jednostek sektora publicznego, z jakich składa się administracja rządowa w Polsce. Struktura jednostek organizacyjnych wykonujących zadania administracji rządowej na szczeblu centralnym nie jest przejrzysta, a cechy wyróżniające określone jednostki nie są wyraźnie sprecyzowane. Powoduje to trudności w klasyfikowaniu podmiotów wykonujących te zadania, zwłaszcza w przypadku podmiotów ze sfery prawa prywatnego powoływanych ustawą do wykonywania określonych zadań publicznych.
Współczesną administrację rządową tworzą organy, urzędy oraz inne podmioty publiczne powołane do wykonywania zadań z zakresu administracji publicznej, przypisane - na mocy konstytucji i ustaw - ministrom i podległym im innym jednostkom organizacyjnym. Łącznie tworzą one aparat wykonujący zadania administracji rządowej, przy czym najczęściej wykonują uprawnienia władcze, ale także orzecznicze, egzaminacyjne, kwalifikacyjne. Podmioty wykonujące funkcje opiniodawcze, doradcze i konsultacyjne nie są przedmiotem niniejszego opracowania.
II. STRUKTURY ADMINISTRACJI RZĄDOWEJ NA SZCZEBLU CENTRALNYM
Budowa administracji publicznej w Polsce trwa od lat, bowiem administracja jest strukturą złożoną od strony prawnoorganizacyjnej. Ustawy regulujące funkcjonowanie administracji wskazują jednostki powołane do wykonywania określonych zadań, precyzują ich status prawny, strukturę, tryb powoływania, nadzór, zadania i kompetencje. Nie istnieje jeden akt prawny normujący budowę całej administracji rządowej w Polsce; nie ma także prawnej definicji organu administracji publicznej. W nauce prawa administracyjnego znajdziemy natomiast definicję, zgodnie z którą organ administracji:
Aparatem pomocniczym organu jest urząd, czyli struktura organizacyjna i majątkowa oraz zespół ludzi wyodrębniony do realizacji zdań organu. Np. urzędem obsługującym Radę Ministrów oraz Prezesa Rady Ministrów (organy) jest Kancelaria Prezesa Rady Ministrów.
Pojęcie organu administracji odróżnia się od osoby, która pełni funkcję "piastuna" organu.
Administracja rządowa składa się z organów naczelnych i centralnych.
Funkcję samodzielnego centralnego organu administracji rządowej może pełnić także sekretarz lub podsekretarz stanu w ministerstwie, nieposiadający odrębnego aparatu obsługi (zwłaszcza na szczeblu centralnym), który jest obsługiwany przez ministerstwo lub podległy mu inny organ, np. Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej, Generalny Inspektor Informacji Finansowej (Ministerstwo Finansów). Organ taki może też wykonywać zadania organu-
-ministra - np. Szef Służby Celnej (wykonuje zadania ministra finansów), Szef Obrony Cywilnej Kraju (MSWiA i Komendy Głównej Straży Pożarnej), Główny Inspektor Dozoru Jądrowego (zadania prezesa Polskiej Agencji Atomistyki). Służby wykonujące zadania takich organów mają najczęściej status administracji niezespolonej, a ich jednostki terenowe - status samodzielnego organu administracji rządowej (np. naczelnik urzędu skarbowego). Występują też przypadki polegające na usytuowaniu jednostki w strukturach ministerstwa, np. Prokuratura krajowa w Ministerstwie Sprawiedliwości.
Organy centralne są obsługiwane przez: kancelarie, komendy główne, agencje, główne inspektoraty, urzędy, dyrekcje, kasy. Z punktu widzenia finansów publicznych urzędy te są tzw. jednostkami budżetowymi. Ministrowie sprawują, z mocy ustawy o działach administracji rządowej lub innych ustaw, nadzór nad licznymi podlegającymi im jednostkami organizacyjnymi wykonującymi zadania o szczególnym charakterze - np. Prezes RM nadzoruje Krajową Szkołę Administracji Publicznej oraz Centrum Badania Opinii Społecznej.
Z punktu widzenia systemu finansów publicznych, zgodnie z art. 5 ustawy
o finansach publicznych, do sektora finansów publicznych zalicza się jednostki, które wykonują zadania publiczne w imieniu rządu na szczeblu centralnym, a więc:
Istnieją także delegatury lub jednostki terenowe ministerstw i urzędów centralnych niebędące samodzielnymi organami. Organizacyjnie wchodzą one w skład centrali urzędu, ale działają
w terenie jako jej przedstawicielstwa.
Centralne organy administracji rządowej oraz urzędy centralne dzielą się na kilka rodzajów (jest to podział wynikający z pełnionych funkcji):
W administracji rządowej występują także państwowe jednostki organizacyjne niebędące ani ministerstwami, ani urzędami centralnymi, podległe Prezesowi Rady Ministrów. Pełnią one istotne funkcje w systemie administracji rządowej, zwłaszcza w procesie przygotowywania polityki rządu. Są to rządowe centra, np. Rządowe Centrum Studiów Strategicznych (zakończyło swoją działalność 31 marca 2006 r.) oraz Rządowe Centrum Legislacji.
Specyficznymi jednostkami wykonującymi zadania administracji rządowej, zwłaszcza odnośnie do bezpieczeństwa publicznego, są formacje uzbrojone (niektóre umundurowane), powoływane przez ustawy i podległe poszczególnym ministrom. Część z nich stanowi aparat wykonawczy centralnych organów administracji rządowej, np. komendantów głównych (policja), część - np. Biuro Ochrony Rządu, Żandarmeria Wojskowa, Służba Więzienna - podlega bezpośrednio ministrom i wykonuje zadania specjalistyczne w dziedzinie bezpieczeństwa i porządku publicznego.
Zadania publiczne, za które odpowiada Rada Ministrów, Prezes Rady Ministrów oraz ministrowie, zwłaszcza w sferze gospodarczej i społecznej, wykonują także podmioty niemające statusu organu administracji rządowej, ale tworzone na podstawie ustawy lub ustanowione przez naczelny organ administracji rządowej w formie:
Podmioty te ustanawia się w celu wykonywania zadań państwa. Mają one charakter cywilno-
-administracyjny i różnią się między sobą strukturą organizacyjną, zasadami prowadzenia gospodarki finansowej oraz procedurami działania. Najczęściej noszą nazwy: agencja, zakład lub fundusz (np. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, Narodowy Fundusz Zdrowia), organizacja, biuro, komitet, centrum. Części z tych podmiotów przysługują środki prawne właściwe dla organów państwowych (decyzje - np. ZUS), część działa za pomocą środków
o charakterze cywilnoprawnym (umowy, udział własnościowy w majątku innych podmiotów).
Wiele zadań publicznych, zwłaszcza socjalnych, wykonują, na szczeblu centralnym, bezpośrednio ministerstwa lub państwowe jednostki organizacyjne posiadające osobowość prawną, które są dysponentami tzw. państwowych funduszy celowych. Fundusze te są jedną z form organizacyjnoprawnych jednostek sektora finansów publicznych. Mogą występować
w formie wyodrębnionego rachunku bankowego lub jednostki organizacyjnej. Do dysponentów tych należą m.in. minister. pracy i polityki społecznej (Fundusz Pracy, Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych), prezes ZUS (Fundusz Ubezpieczeń Społecznych).
Zadania publiczne wykonują także fundacje i przedsiębiorstwa użyteczności publicznej podległe najczęściej ministrom - np. Poczta Polska (minister transportu), Lasy Państwowe (działa w nich Służba Leśna) (minister środowiska), fundacje publiczne, np. Centrum Badania Opinii Społecznej (KPRM) i inne jednostki organizacyjne, np. Krajowa Szkoła Administracji Publicznej (nadzór Prezesa RM).
Specyficzną dla wykonywania zadań publicznych jest sytuacja, kiedy w ramach przedsiębiorstwa "Lasy Państwowe" działa Straż Leśna, mająca na mocy ustawy uprawnienia do użycia środków przymusu bezpośredniego i nakładania mandatów. Strażą kieruje Główny Inspektor Straży Leśnej podporządkowany Dyrektorowi Generalnemu Lasów Państwowych. Podobnie jest w przypadku funkcjonowania Państwowej Straży Łowieckiej, Państwowej Straży Rybackiej, Służby Parku Narodowego.
III. TERENOWE ORGANY ADMINISTRACJI RZĄDOWEJ
Część zadań publicznych, za których realizację odpowiedzialność ponosi Rada Ministrów - np. związanych z bezpieczeństwem publicznym czy finansami państwa - wykonują organy terenowe, zwane np. wojewódzkimi komendantami, inspektorami, dyrektorami, obsługiwane przez odrębne od urzędów centralnych urzędy obsługi, np. wojewódzkie komendy, inspektoraty, urzędy itp.
Administracja rządowa w terenie dzieli się na zespoloną, pozostającą pod zwierzchnictwem wojewody i składającą się ze służb, inspekcji i straży, oraz niezespoloną - podlegającą bezpośredniemu zwierzchnictwu ministrów lub centralnych organów administracji rządowej. Informacje na temat administracji zespolonej można znaleźć na stronach MSWiA, wojewodów oraz głównych inspektoratów oraz komend, a dotyczące administracji niezespolonej - na stronach ministrów sprawujących zwierzchnictwo nad tą administracją.
Organy rządowej administracji zespolonej:
Wymienione organy dysponują aparatem pomocniczym w postaci wojewódzkich komend, inspektoratów, oddziałów i kuratoriów.
Organy rządowej administracji niezespolonej:
Wymienione organy dysponują aparatem pomocniczym w postaci urzędów, izb, zarządów, komend, inspektoratów itp.
IV. ORGANY, URZĘDY ORAZ INNE JEDNOSTKI PODLEGŁE I NADZOROWANE ORAZ DZIAŁAJĄCE PRZY MINISTRACH, RM LUB PRM - WNIOSKI WSTĘPNE
Szeroko rozumiane zadania administracji rządowej (kwestie, za które odpowiada lub współodpowiada konstytucyjnie, ustawowo, politycznie oraz organizacyjnie rząd) wykonuje na szczeblu centralnym 106 jednostek o następującym statusie (stan na grudzień 2005 r.):
Powyższą klasyfikację stworzono wyłącznie na podstawie ustawowego nazewnictwa ww. jednostek. Dopiero pogłębiona analiza prawna pozwoli na uchwycenie przykładowych, istotnych kwestii:
V. INNE PODMIOTY WYKONUJĄCE ZADANIA PUBLICZNE
Swoistymi organami powiązanymi w różny sposób z administracją rządową, przede wszystkim z Prezesem Rady Ministrów i ministrem właściwym ds. administracji (wydawanie statutów, regulaminów, przyjmowanie informacji i wniosków tych organów, nadzór administracyjny i za zgodność z prawem, wniosek o odwołanie, powołanie, możliwość rozwiązania w sytuacji niewłaściwego wykonywania zadań), są:
Regionalne izby obrachunkowe (jako państwowe organy nadzoru i kontroli finansowej) i Krajowa Rada Izb Obrachunkowych;
Samorządowe kolegia odwoławcze (jako organy wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a.);
Rzecznik Ubezpieczonych.
Zadania publiczne według określonych standardów i reguł prawnych określanych przez przepisy powszechnie obowiązujące lub organy administracji rządowej, pod ich nadzorem, na ich rzecz lub zlecenie, wykonują - w różnych formach prawnych - także inne jednostki organizacyjne, o różnym statusie prawnym, np.:
Zadania takie wykonują także liczne komisje (egzaminacyjne, certyfikujące itp.), komitety sterujące, państwowe jednostki organizacyjne, jednostki budżetowe, gospodarstwa pomocnicze, zakłady budżetowe, jednostki badawczo-rozwojowe, np. ambasady, konsulaty, centra, laboratoria, instytuty, komitety, biblioteki. Podlegają one poszczególnym ministrom
i centralnym organom administracji rządowej. Zgodnie z opublikowanymi przez ministrów obwieszczeniami na podstawie art. 33 ust. 1d ustawy o Radzie Ministrów, a także rozporządzeniami PRM w sprawie szczegółowego zakresu działania poszczególnych ministrów liczba jednostek nadzorowanych wynosi 682 (włącznie z urzędami centralnymi, państwowymi osobami prawnymi itd., wymienionymi w załączonym wykazie).
źródło: http://www.kprm.gov.pl/s.php?id=1316
źródło przeniesienia: http://www.administracja.wortale.net/22-Struktura-administracji-.html